El Derecho especial canario

Resumen

El Derecho Especial Canario es el conjunto de disposiciones normativas establecidas por el Estado y la Unión Europea que, en ejercicio de sus respectivas competencias, tiene por objeto la ordenación de los aspectos específicos relacionados con la realidad del Archipiélago Canario. Ésta se caracteriza por la interacción de los factores geográficos con las condiciones de vida y desarrollo humanos, que determinan una situación de aislamiento permanente y estructural. El Derecho Especial Canario no es Derecho autonómico. La naturaleza singular de sus mandatos atemperan los rasgos de generalidad y abstracción, que caracterizan las normas comunes de aplicación a toda la Nación o el territorio comunitario europeo; introduciendo especificidades, modulaciones o excepciones en ambos ordenamientos. Los principales objetivos que se persiguen son los siguientes: 1º La consecución de los mismos fines trazados por la norma común; 2º La remoción de obstáculos que limitan, restringen o condicionan, el ejercicio de actividades o la prestación de servicios para el desarrollo social y económico de las personas residentes, o con sede en las islas; 3º la ordenación de sus instituciones singulares, que se distinguen de entre las establecidas con carácter general. El Derecho especial Canario tiene como misión garantizar el pleno ejercicio de derechos y deberes a personas, establecimientos y empresas, en igualdad de condiciones al resto de la Nación y la Unión Europea. Los presupuestos fácticos del Derecho Especial Canario son: la insularidad, la lejanía del resto del territorio español (por ende del Continente europeo), su proximidad a terceros Estados no comunitarios, y la posición sur meridional en la Europa Atlántica. A estos hechos iniciales se añaden otros, que complementan su descripción. Tales son: la escasez de recursos naturales susceptibles de aprovechamiento (de índole territorial, energético, hidrológico o mineral), una morfología desigual entre islas, una gran biodiversidad o la variedad de ecosistemas. Todos estos factores inciden de un modo determinante en la actividad humana. a) La geografía insular impone una desconexión permanente, que no sólo se produce entre las islas de un archipiélago, sino con los demás territorios del Estado. Pero en el caso canario no se trata sólo de la insularidad, en sentido estricto, sino de insularidad alejada. La lejanía constituye un factor añadido y trascendental, que acrecienta la dimensión del aislamiento. b) Además, la limitación de recursos en las islas provoca una fuerte dependencia del exterior, que trae causa de la escasez de medios propios para subsistir; así como las dificultades para consolidar un tejido productivo estable y diversificado. Esta restricción se agrava, teniendo en cuenta los dos hechos anteriormente señalados. En particular, la lejanía. La persistencia y combinación de estos factores en las islas, con su situación social y económica, permite calificar la realidad como estructural; esto es, que las desventajas persisten en el tiempo, más allá de los ciclos económicos o las transformaciones sociales y políticas. En cuanto a los presupuestos histórico-jurídicos, el conocimiento de los factores que delimitan la realidad insular canaria determina la necesidad de ofrecer una respuesta adecuada al alcance singular de su situación. Esto ocurre desde que las islas se incorporan a la Corona de Castilla hasta la actualidad. A lo largo de todo este tiempo se sucede un conjunto de disposiciones, muchas de las cuales conforman el presupuesto histórico-jurídico del Derecho Especial Canario. Su evolución se desglosa en tres etapas, de las que se citan las referencias normativas más relevantes: A) La primera arranca a comienzos del siglo XVI, con dos manifestaciones de alcance: la declaración -con carácter indefinido- de las exenciones tributarias, establecidas para facilitar las condiciones de colonización -en estas islas- tras la conquista; y la división insular de los Municipios, que en el Antiguo régimen fueron gobernados por Cabildos. Estas reseñas conforman el presupuesto histórico originario del Derecho Especial Canario. B) La segunda etapa se produce en el contexto del Estado liberal de Derecho y el constitucionalismo español. Como rasgo más destacado de esta época se subraya la formalización de las singularidades en especialidades, al gravitar éstas en la órbita del Derecho común a toda la Nación. Paradigma de ello fue el Decreto de Puertos Francos de 1852, que recondujo el régimen primigenio de exenciones tributarias a la legalidad decimonónica. C) La tercera y última etapa histórica se produce en el siglo XX. Es en esta fase cuando las especialidades normativas se amplían de forma sustancial, y afectan a una multiplicidad de materias. En primer término, la Ley de 11 de julio de 1912, de Régimen del Archipiélago Canario introduce especialidades en la organización judicial de las islas, Gobiernos militares, obras públicas, creación de zonas libres para las mercancías de tránsito a países extranjeros, gratificaciones por residencia, o la circunscripción insular (esta última podría considerarse precedente del actual artículo 69.3 CE). De todos los ámbitos regulados por esta Ley, sobresale la creación de los Cabildos insulares como corporaciones administrativas, y representantes legales de cada una de las Islas Canarias. Los Cabildos fueron la primera institución del Derecho Especial Canario, que se consagró en el constitucionalismo español. Concretamente, en la Carta Magna de la segunda república de 1931, que los consideró como categoría orgánica. En segundo lugar, durante la etapa del desarrollismo del régimen autoritario del General Franco destacan las compensaciones al transporte marítimo y aéreo de personas y mercancías; y de un modo principal el Régimen económico-fiscal canario. La Ley 30/1972 ratificó y actualizó el régimen de franquicias fiscales establecida en el Decreto de Puertos Francos, al tiempo que introdujo un conjunto de medidas encaminadas a facilitar el desarrollo económico y social de estas islas. En el Derecho positivo, las especialidades canarias se asientan en la Constitución y en los Tratados del Derecho Comunitario. En el Derecho interno, la Constitución contiene tres referencias: 69.3 (circunscripción insular en la elección de Senadores), 141.4 (Cabildos y Consejos insulares) y D.A. 3ª (el Régimen Económico y Fiscal del Archipiélago Canario). En el Derecho comunitario europeo, las especialidades canarias se inspiran en el doble principio de pertenencia de Canarias a la UE. Este fundamento se refleja en dos instrumentos del Derecho originario: a) El Tratado de adhesión español a las CC.EE., a través de la cláusula de garantía del régimen especial previsto para Canarias (art. 25.4); b) Y en su condición de región ultraperiférica, en los tres preceptos que se contienen en el TFUE. Estos son: Como presupuesto de sus especialidades, el principio de aplicación plena del Derecho comunitario y sus políticas comunes (art. 355.1); Las medidas específicas de doble alcance a favor de las RUP (que constituyen su núcleo dispositivo). Y la posibilidad de compatibilizar con el mercado interior las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico en estas Regiones. a) El tratado de adhesión español incorpora las especialidades canarias del Derecho interno, que son asumidas por el Derecho comunitario. b) El Tratado de Lisboa atribuye a las instituciones comunitarias el desarrollo de un Derecho especial propio, a partir de las determinaciones contempladas en el Derecho comunitario originario. Las singularidades del art. 349 proyectan un doble alcance: particular y general. a) Las primeras (alcance particular) inciden en las siguientes políticas comunitarias: aduanera, fiscal, comercial, zonas francas, agrícola y pesquera: También en las condiciones de abastecimiento de materias primas y bienes de consumo esenciales; Las condiciones de acceso a los fondos estructurales, y los programas horizontales de la Unión. b) Las medidas específicas de alcance general atribuyen al legislador comunitario la potestad para establecer las condiciones de aplicación de los Tratados en las RUP. La amplia extensión de este mandado sugiere valorarlo en torno a dos consideraciones: el alcance y los posibles ámbitos de incidencia: a) Como parámetro de referencia a su posible alcance, sirva de ejemplo la cláusula de salvaguardia del art. 27 TFUE. En este precepto se permite adoptar medidas, en aquellas economías que presenten un nivel de desarrollo diferente, con el objeto de establecer el mercado interior. La contraposición de las circunstancias que justifican este precepto (de carácter coyuntural o transitorio), con la situación social y económica estructural de las RUP, permite fijar la dimensión de las medidas específicas de alcance general. b) Los posibles ámbitos de incidencia se identifican con aquellas áreas, que son especialmente sensibles en las RUP. Como ejemplos: Las políticas de educación, una protección social adecuada, o la lucha contra la exclusión social (art. 9). La política común de control de fronteras exteriores (67.3 y 77.1) O la inclusión expresa de las RUP en las redes transeuropeas, para facilitar la accesibilidad e interoperabilidad de las redes de telecomunicaciones, eléctricas o transporte en estos territorios, con el fin de enlazar permanentemente el centro con la periferia y la ultraperiferia. El límite a todas estas medidas, particulares o generales, se encuentra en la observancia a los principios de integridad y coherencia con el ordenamiento comunitario. La conformación normativa del Derecho Especial Canario incide en los siguientes aspectos: organización administrativa, tributarios, hacendísticos, bienes públicos, servicio público, fomento empleo público, sectores de actividad económica, aspectos socioeconómicos y recursos naturales. En los términos que se analizan en esta Memoria, el Derecho Especial Canario es la respuesta que el Estado viene ofreciendo a un conjunto de situaciones relacionadas ¿todas ellas- con los aspectos peculiares de su realidad insular. Éstas se suceden en el tiempo por la permanencia de sus factores determinantes, sin que -por ello- pueda considerarse como un Derecho histórico en sentido estricto. Las singularidades canarias han estado presentes en todas las etapas históricas de estas islas, hasta la actualidad: han pervivido a las diversas formas de Estado (unitario, centralizado o descentralizado), y de Gobierno (Monarquía absoluta, República, Dictadura, o Monarquía constitucional). Es por ello, que si la causa originaria del Derecho Especial siempre ha estado en los aspectos conformadores de su realidad, la causa derivada ¿en el actual sistema normativo- conduce a un resultado de desigualdades, que se irradia en las esferas social y económica de las islas. Las desigualdades, en cambio, no pueden generalizarse a todos los ámbitos de la realidad insular. De hecho, no todo el Derecho aplicable en las islas es especial. Por esa razón se precisa realizar una valoración casuística, de la que quepa inferir la existencia de un resultado real; que no sea aparente ni aproximado. Contra esas desigualdades actúa el Derecho, facilitando un conjunto de respuestas ad hoc, encaminadas a corregir dificultades y superar desventajas. Es por ello que la eficacia de las especialidades normativas se supedita a la materialización de un objetivo concreto: la equiparación básica con el resto de la Nación o el ámbito comunitario europeo. De un modo más conciso, la igualdad representada como valor (art 1.1 CE), como cláusula (9.2 CE), como derecho (art. 14 CE), o como condición básica (149.1.1ªCE). Este es el fundamento al que se reconducen las especialidades.